Ponowne rozważenie pewności pozwolenia na budowę? Rozważania dla deweloperów i władz planistycznych
Wyrok Sądu Najwyższego: CG Fry & Son Limited przeciwko Secretary of State for Housing, Communities and Local Government [2025] UKSC 35.
Sąd Najwyższy Wielkiej Brytanii wydał wyrok w sprawie C G Fry & Son Limited przeciwko Secretary of State for Housing, Communities and Local Government [2025] UKSC 35 oznaczający jedno z najważniejszych orzeczeń w ostatnich latach w sprawie wzajemnych relacji między pewnością pozwolenia na budowę a ochroną środowiska. Dla deweloperów, zwłaszcza tych działających w wyznaczonych miejscach lub w ich pobliżu, decyzja ta zapewnia zarówno jasność, jak i stanowi silne przypomnienie o znaczeniu uwzględnienia kwestii środowiskowych na początku procesu planowania.
Kontekst
W dniu 22 grudnia 2015 r. spółka C G Fry & Son Limited ("Deweloper") otrzymała od Somerset West and Taunton Council ("Rada") pozwolenie na budowę rozległego osiedla mieszkaniowego na terenie należącym do zlewni rzeki Tone. Rzeka Tone zasila Somerset Levels and Moors, który obejmuje część chronionego obszaru podmokłego wyznaczonego jako "obszar Ramsar" - uznany na arenie międzynarodowej obszar podmokły pod presją zanieczyszczenia fosforanami.
Proponowana inwestycja miała zostać ukończona w 8 etapach, a wstępne pozwolenie na budowę podlegało 19 warunkom.
W czerwcu 2020 r. deweloper uzyskał zgodę na zastrzeżenia dla Etapu 3 inwestycji, z zastrzeżeniem 10 warunków cząstkowych, bez konieczności przeprowadzania "odpowiedniej oceny" zgodnie z Rozporządzeniem w sprawie ochrony siedlisk i gatunków z 2017 r. (Conversation of Habitats and Species Regulations 2017).
W dniu 17 sierpnia 2020 r. Natural England, doradca rządu brytyjskiego ds. środowiska naturalnego w Anglii, opublikował notę naukową ostrzegającą przed dodatkowym ryzykiem zanieczyszczenia fosforanami dla obszaru Ramsar w wyniku rozwoju. Natural England zaleciła, aby właściwe organy przeprowadziły ocenę przepisów siedliskowych.
Następnie, w dniu 9 czerwca 2021 r., gdy deweloper ubiegał się o zgodę na zwolnienie z warunków dla Fazy 3 inwestycji, otrzymał odmowę. Odmowa Rady została wydana na podstawie tego, że wymagana była odpowiednia ocena zgodnie z przepisami siedliskowymi, przyjmując to stanowisko w oparciu o porady Natural England z 2020 r. oraz paragraf 181 Krajowych Ram Polityki Planowania (NPPF), który stanowi, że wymienione lub proponowane obszary Ramsar powinny być objęte taką samą ochroną jak siedliska, znane jako obszary europejskie.
Od tego czasu deweloper zakwestionował tę decyzję. Obejmowało to odwołanie do inspektora ds. planowania, które zostało oddalone, oraz nieudane odwołanie do Wysokiego Trybunału, które zostało podtrzymane przez Sąd Apelacyjny. Sąd Apelacyjny uznał, że zastosowanie ma zarówno przepis 63 rozporządzenia siedliskowego, jak i paragraf 181 NPPF.
Przepisy siedliskowe z 2017 r.
Rozporządzenia w sprawie ochrony siedlisk i gatunków z 2017 r. wdrożyły dyrektywy siedliskowe Unii Europejskiej, których celem jest zapewnienie, że ponad tysiąc gatunków i typów ich siedlisk zostanie utrzymanych lub przywróconych do właściwego stanu. Przepisy dotyczące siedlisk przyrodniczych zostały utrzymane w prawie UE po Brexicie i wymagają przeprowadzenia "odpowiedniej oceny" w przypadku, gdy nie można wykluczyć, że inwestycja może mieć "znaczący wpływ" na dany obszar.
W szczególności, Rozporządzenie 63(1) Rozporządzenia Siedliskowego stanowi, że:
"Właściwy organ, przed podjęciem decyzji o realizacji lub udzieleniu zgody, pozwolenia lub innego zezwolenia na plan lub przedsięwzięcie, które (a) może mieć znaczący wpływ na europejski obszar (...) (samodzielnie lub w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami) oraz (b) nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zarządzania tym obszarem, musi dokonać odpowiedniej oceny skutków planu lub przedsięwzięcia dla tego obszaru w świetle założeń jego ochrony. "
W związku z tym, jeśli odpowiednia ocena wykaże, że proponowane przedsięwzięcie będzie miało znaczący wpływ na europejski obszar, należy odmówić zgody. Jednakże, w przypadku zidentyfikowania środków łagodzących, proponowany projekt może być kontynuowany tylko wtedy, gdy takie środki są zagwarantowane.
Wyrok Sądu Najwyższego
Deweloper odwołał się od wyroku Sądu Apelacyjnego do Sądu Najwyższego.
Deweloper argumentował, że przepisy dotyczące siedlisk przyrodniczych nie wymagały przeprowadzenia odpowiedniej oceny przed zatwierdzeniem warunków wstępnych związanych z udzieleniem pozwolenia na budowę fazy 3 inwestycji. W związku z tym paragraf 181 NPPF nie został zastosowany, a taka ocena dla obszaru Ramsar nie była wymagana.
W związku z tym apelacja koncentrowała się na dwóch kluczowych kwestiach i wyjaśniała je:
Kwestia 1 - Interpretacja przepisów dotyczących siedlisk przyrodniczych: czy przepisy wymagają przeprowadzenia "odpowiedniej oceny", zanim lokalny organ ds. planowania przestrzennego będzie mógł zatwierdzić wszelkie zastrzeżone kwestie w ramach przyznania wstępnego pozwolenia na budowę?
Sąd jednogłośnie oddalił apelację w odniesieniu do kwestii 1, potwierdzając interpretację przepisów siedliskowych dokonaną przez Sąd Apelacyjny. Trybunał orzekł, że celem przepisów siedliskowych było zapewnienie wysokiego stopnia ochrony wrażliwych siedlisk poprzez "staranną kontrolę propozycji rozwoju, które mogą mieć wpływ na takie siedliska, w celu zminimalizowania lub uniknięcia takiego wpływu". (§47)
Trybunał podkreślił, że odzwierciedla to zasadę ostrożności w odniesieniu do ochrony środowiska (§50) i jako takie orzekł, że przepis 63 ma zastosowanie do decyzji o udzieleniu zgody na sprawy zastrzeżone lub o zwolnieniu z warunków planowania związanych z takimi zgodami, które zezwalają na kontynuację inwestycji (§56).
Trybunał zauważył również, że obowiązki wynikające z rozporządzenia 63 mogą powstać w przypadku, gdy organ planistyczny nie przeprowadził odpowiedniej oceny przy podejmowaniu decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Niepowodzenie to może być spowodowane zwykłym niedopatrzeniem, błędną interpretacją prawa, nieznajomością lub niezrozumieniem odpowiedniej nauki lub dostępnością nowych dowodów naukowych / porad (takich jak te z Natural England).
Kwestia 2 - Wpływ polityki rządu na pozwolenie na budowę: Czy polityka rządu może mieć wpływ na przyznanie pozwolenia na budowę lub je ograniczyć? W tym przypadku chodzi o NPPF, która jest obecną metodą ochrony obszarów Ramsar w Wielkiej Brytanii, oraz o to, w jaki sposób zmiana opinii naukowych wpływa na stosowanie tej polityki.
Sąd jednogłośnie uwzględnił jednak odwołanie dotyczące kwestii 2. Sąd Najwyższy wyjaśnił, że tam, gdzie odpowiednie zabezpieczenia są osadzone w polityce, a nie w przepisach ustawowych, wymagane jest odrębne podejście. Potwierdził, że przyznanie wstępnego pozwolenia na budowę ostatecznie ustanawia zasadę rozwoju, do której nie można powrócić na późniejszych etapach (§§ 65-66).
Ponadto warunki zabudowy muszą ograniczać się do kwestii, które są bezpośrednio i rzetelnie związane z ich przedmiotem (§§ 66-69). Na tej podstawie Trybunał orzekł, że władze lokalne nie były uprawnione do opierania się na nowych opiniach/dowodach naukowych dotyczących potencjalnego wpływu na obszar Ramsar jako podstawy do odmowy zwolnienia z warunków. Takie względy środowiskowe mogą być brane pod uwagę na etapie udzielania zezwolenia tylko wtedy, gdy konkretny warunek, o którym mowa, ma wyraźnie na celu ochronę obszarów Ramsar (§70).
Wnioski
Wyrok ten ma istotne konsekwencje zarówno dla deweloperów, jak i organów planistycznych.
Stanowi to przypomnienie, że deweloperzy nie powinni postrzegać wstępnego pozwolenia na budowę jako gwarantowanego zabezpieczenia, ani zakładać, że kolejne etapy procesu planowania są jedynie formalnościami proceduralnymi. Deweloperzy muszą teraz traktować spełnienie warunków jako kluczowy moment w procesie planowania, w którym zmieniające się wymagania łagodzące mogą zagrozić postępowi projektu. Osiągnięcie pomyślnych wyników w procesie planowania będzie wymagało wczesnego zaangażowania, dokładnej analizy środowiskowej oraz strategii planowania, która przewiduje kontrolę za pomocą takich ocen.
W Irlandii Północnej szczególnie istotny jest przykład, w którym proponowane inwestycje są hydrologicznie połączone z Lough Neagh, biorąc pod uwagę podwyższoną wrażliwość ekologiczną tego miejsca. Ciągłe pogarszanie się stanu ekologicznego jeziora ilustruje szybko zmieniający się charakter warunków, wzmacniając potrzebę czujności w całym procesie planowania. W związku z tym może to spowodować wymóg przeprowadzenia odpowiedniej oceny zgodnie z przepisami siedliskowymi, nawet na późniejszych etapach procesu planowania, szczególnie w przypadku pojawienia się nowych zagrożeń dla środowiska lub pogorszenia się istniejących warunków. Pominięcie takich ocen może narazić organy planistyczne na ryzyko zakwestionowania w drodze kontroli sądowej.
Zarówno deweloperzy, jak i organy odpowiedzialne za planowanie muszą pozostać elastyczni i przygotowani na dostosowanie się do zmieniających się uwarunkowań regulacyjnych i środowiskowych.
Aby uzyskać dalsze porady dotyczące kwestii omówionych w tym artykule, prosimy o kontakt pod numerem telefonu 028 8772 2102 lub e-mail enquiries@paduffy.com